[摘要]近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

吃

做优做强农产品加工业和农业生产性服务业为保障粮食安全提供支撑

以『粮头食尾』、『农头工尾』为抓手培育农产品加工业集群

住

全面推进老化燃气管道更新改造

改造水质不能稳定达标水厂及老旧破损供水管网

结合老旧小区改造，统筹推动老旧厂区、老旧街区、城中村改造

行

提高县城与周边大中城市互联互通水平

扩大干线铁路、高速公路、国省干线公路等覆盖面

引导有条件的大城市轨道交通适当向周边县城延伸

医

推进县级医院(含中医院)提标改造

提高传染病检测诊治和重症监护救治能力

建立三甲医院对薄弱县级医院的帮扶机制

养

鼓励社会力量建设完善社区居家养老服务网络

健全县乡村衔接的三级养老服务网络

发展乡村普惠型养老服务和互助性养老

学

鼓励发展职业学校，深入推进产教融合

引导扶持民办幼儿园提供普惠性服务

支持有条件的幼儿园开设托班招收2至3岁幼儿

游

完善旅游道路、旅游厕所等配套设施

培育文化体验、休闲度假、特色民宿等产业

建设街心绿地、绿色游憩空间、郊野公园

购

围绕产业转型升级和居民消费升级需求改善县城消费环境

改造提升百货商场、大型卖场、特色商业街

建设联结城乡的冷链物流、电商平台等网络

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《意见》明确了以县城为重要载体的城镇化建设的目标和具体任务。

围绕社会关注问题，国家发展改革委规划司有关负责人进行了解读。

支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

推动第五代移动通信网络规模化部署，建设高速光纤宽带网络。推行县城运行一网统管，促进市政公用设施及建筑等物联网应用、智能化改造，部署智能电表和智能水表等感知终端。

发展普惠性托育服务，支持社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务，支持有条件的幼儿园开设托班招收2至3岁幼儿。

推动能源清洁低碳安全高效利用，引导非化石能源消费和分布式能源发展，在有条件的地区推进屋顶分布式光伏发电。

保护历史文化名城名镇和历史文化街区，保留历史肌理、空间尺度、景观环境。加强革命文物、红色遗址、文化遗产保护，活化利用历史建筑和工业遗产。

禁止拆真建假、以假乱真，严禁随意拆除老建筑、大规模迁移砍伐老树，严禁侵占风景名胜区内土地。

推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大镇延伸，在有条件的地区推进城乡供水一体化。推进县乡村(户)道路连通、城乡客运一体化。

全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。

建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。

推进县城建设的背景和意义是什么?

习近平总书记高度重视县城建设工作，多次作出重要指示。党的十九届五中全会《建议》提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。国家“十四五”规划《纲要》提出县城建设的任务举措。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。这些部署表明，推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。

第一，县城是我国城镇体系的重要组成部分。县城是我国城镇体系的重要一环，在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

第二，县城是城乡融合发展的重要支撑。我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

第三，县城建设是扩大内需的重要引擎。实施扩大内需战略、促进形成强大国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。

第四，县城建设是人民美好生活的重要保障。县城建设发展关系县城乃至全县域的民生质量。完善产业配套设施，有利于培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。健全市政公用设施，有利于夯实县城运行基础支撑。健全公共服务设施，有利于增进县城民生福祉。完善环境基础设施，有利于提升县城人居环境质量。

以县城为重要载体的城镇化建设的目标是什么?

到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

不同类型县城的发展方向是什么?

县城数量大、类型多。要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

一是加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

二是积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施。

三是合理发展农产品主产区县城，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

五是引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

同时，县城建设要严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，防范地方政府债务风险。

近年来围绕县城建设开展了哪些工作?

2020年以来，国家发展改革委会同各地区各部门，积极探索县城建设工作实践。

一是印发县城补短板强弱项“1+N+X”系列政策性文件，提出完善县城垃圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施、商贸流通设施、老旧小区、停车场及充电桩、产业配套设施等建设任务。

二是统筹利用中央预算内投资、县城新型城镇化建设专项企业债券、政策性信贷等各类资金，支持符合条件的县城建设项目。

三是指导各地区因地制宜制定县城补短板强弱项方案，加强地方政府专项债券和地方财政等资金保障，并创新项目谋划设计、鼓励吸引社会资金参与，积极探索好经验好做法。

如何培育发展县城的特色优势产业?

产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。产业配套设施可供众多企业共用共享，直接影响着要素是否流入和企业成本高低。不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。要推进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收，带动县域经济高质量发展。

一是增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。

二是提升产业平台功能，根据需要配置公共配套设施，引导县域产业集中集聚发展，支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区。

三是健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地。改善农贸市场交易棚厅等经营条件，完善冷链物流设施，建设面向城市消费的生鲜食品低温加工处理中心。

四是完善消费基础设施，围绕产业转型升级和居民消费升级需求，改善县城消费环境。

五是强化职业技能培训，推动公共实训基地共建共享，建设职业技能培训线上平台，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。落实好培训补贴政策，畅通培训补贴直达企业和培训者渠道。

如何优化县城的市政设施体系?

市政公用设施直接服务于县城居民，是宜居县城的重要硬件基础。不少县城的市政公用设施不完善，如管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、停车场建设滞后、客运站设施落后等，降低了县城对人口的承载力和吸引力。要推进县城市政公用设施提档升级，较好满足居民居住和出行等生活需要。

一是完善市政交通设施，优化市政道路、停车系统、公路客运站、公共交通场站和公共充换电设施。

二是畅通对外连接通道，提高县城与周边大中城市互联互通水平，扩大干线铁路、高速公路、国省干线公路等覆盖面。推进县城市政道路与干线公路高效衔接，引导有条件的大城市轨道交通适当向周边县城延伸。

三是健全防洪排涝设施，逐步消除严重易涝积水区段。

四是增强防灾减灾能力，健全灾害监测体系。推进公共建筑消防设施达标建设，规划布局消防栓、蓄水池、微型消防站等配套设施。合理布局应急避难场所，强化体育场馆等公共建筑应急避难功能。完善供水、供电、通信等城市生命线备用设施，加强应急救灾和抢险救援能力建设。

五是加强老化管网改造，更新老化燃气、供水、供热管道。

六是推动老旧小区改造，改善居民基本居住条件。

七是推进数字化改造，推行县城运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享。

如何强化县城的公共服务供给?

公共服务关乎群众切身利益，是人的全面发展的基础条件。不少县城的公共服务供给总量不足、质量不高，县级医院和疾控中心防控救治能力不强，基础教育、养老托育、文化体育等公共服务难以满足人民群众需要。要推进县城公共服务设施提标扩面，保障居民获得普惠共享的基本公共服务。

一是完善医疗卫生体系，推进县级医院(含中医院)提标改造。推进县级疾控中心建设，配齐疾病监测预警、实验室检测、现场处置等设备。完善县级妇幼保健机构设施设备。

二是扩大教育资源供给，推进义务教育学校扩容增位，完善幼儿园布局。鼓励高中阶段学校多样化发展，全面改善县域普通高中办学条件，基本消除普通高中“大班额”现象。鼓励发展职业学校，深入推进产教融合。完善幼儿园布局，大力发展公办幼儿园，引导扶持民办幼儿园提供普惠性服务。落实农民工随迁子女入学和转学政策，保障学龄前儿童和义务教育阶段学生入学。

三是发展养老托育服务，提供基本养老和长期照护服务，支持社会力量发展托育服务。推进公共设施适老化改造。发展普惠性托育服务，支持社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，支持有条件的幼儿园开设托班招收2至3岁幼儿。

四是优化文化体育设施，根据需要完善文化场馆功能，建设居民健身载体。

五是完善社会福利设施，帮助救助残疾人、未成年人和流浪乞讨人员。完善儿童福利机构及残疾儿童康复救助定点机构，建设未成年人救助保护机构和保护工作站。

如何提升县城的人居环境质量?

环境基础设施水平决定着县城人居环境和整体面貌，也是县城生态文明建设的重要支撑。不少县城的环境基础设施缺口较大，如污水收集管网覆盖不足、垃圾焚烧设施缺乏、黑臭水体尚未消除、蓝绿生态空间有限等。要推进县城环境基础设施提级扩能，建立历史文化保护传承体系，更好满足居民文化和生态等需要，彰显县城绿色人文风貌。

   一是加强历史文化保护传承，保留历史肌理、空间尺度、景观环境。

   二是打造蓝绿生态空间，完善生态绿地系统。

三是推进生产生活低碳化，推动能源清洁低碳安全高效利用，大力发展绿色建筑。

四是完善垃圾收集处理体系，因地制宜建设生活垃圾分类处理系统。

五是增强污水收集处理能力，完善重点区域污水收集管网，推进污泥无害化资源化处置。

如何促进县乡村功能的衔接互补?

我国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。要提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村基础设施和公共服务统筹衔接，以工补农、以城带乡，加快实现县域内城乡融合发展。

一是推进县城基础设施向乡村延伸，推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大镇延伸，建立城乡统一的基础设施管护运行机制。

二是推进县城公共服务向乡村覆盖，建立紧密型县域医疗卫生共同体，发展城乡教育联合体，健全县乡村衔接的三级养老服务网络。

三是推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

推进县城建设的政策保障是什么?

县城公共设施量大面广、资金需求巨大，但县级层面普遍财力不足，很多县也缺乏新增建设用地计划指标。要着眼破解县城建设的重点难点问题，完善人口、资金、土地等体制机制和政策措施，增强县城持续发展能力。

一是健全农业转移人口市民化机制，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务;建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。

二是建立多元可持续的投融资机制，对公益性项目加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持;对准公益性项目和经营性项目鼓励增加中长期贷款投放，支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

三是建立集约高效的建设用地利用机制，加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。

推进县城建设的时序节奏是什么?

县城建设要合理把握时序、节奏、步骤，示范地区先行是有效方式。2020年以来，国家发展改革委组织会同各地区各部门，在发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低的一些县及县级市开展县城建设示范工作，鼓励其创新政策支撑机制和项目投资运营模式，及早取得实质性进展、产生好经验好做法，为其他县城提供参考借鉴。在示范工作基础上，将及时总结推广典型经验和有效做法，稳步有序推动其他县城建设，形成以县城为重要载体的城镇化建设有效路径。

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